政府适度举债搞建设，对于缓解建设资金不足的矛盾、促进地区经济社会发展具有重要意义，也为国内外的实践所证明。化解地方债务风险，显然不是意味着债务归零，而是建立与当前经济发展水平相适宜的举债规模与结构。对于地方债务风险的化解应该包括两个方面，一是对未来地方债务增量的事前风险控制，二是对现有地方债务存量的顺利偿还。目前对于现有债务存量的风险评价和未来地方债务增量的风险控制机制的探讨较多，特别是国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的出台，就地方政府性债务管理提出了基本框架和总体思路，对于今后规范政府债务管理、合理利用债务、防范和化解债务风险具有重要的指导意义。但是，各级地方政府在加强债务增量的事前、事中控制机制、建立债务风险防控体系的同时，仍然面对着巨大的存量债务如何化解的难题，或者至少要“守住不发生区域性和系统性风险的底线”，如何解决这一难题，需要认真研究探讨。 
    一、国外化解地方政府性债务的主要措施 

对于现有地方债务存量如何化解，我们在理论上研究较少，实践中也缺乏案例，有必要借鉴国外化解地方政府性债务的主要经验，探索内蒙古地方性债务化解的有效路径。 
　　（一）美国地方政府性债务化解的主要措施 
　　在事前严格管理的基础上，针对债务存量，美国主要采取以下措施： 
　　一是政府破产机制。针对一般责任债券的偿付危机，如果是暂时性的，可与债权人进行直接协商以求得解决方法;针对地方政府的收入来源不足以偿付其债务的情况，地方政府可以提高税率或收费比率来应对债务危机;针对自我补救没有效果的情况，有些州可以设立专门的管理机构来帮助这些地方政府处理地方政府债务;如果地方政府不能及时筹集到足额资金来支付利息或本金，则会造成地方政府市政债券的违约。在此情况下，市政债券持有人可以起诉到法庭以获得政府或其代理机构的资产。若州政府帮助地方政府债务偿还失败，则可依照联邦破产法，由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。比如，美国橙县政府在宣告破产后，成立了危机处理小组解决问题。首先，政府解雇了一部分公务员，以节省工资支出;其次，压缩固定资产投资和削减公共服务项目;最后，县政府和债权人进行恳谈，请求延长还款期限，并对负债进行详细的还款计划。8个月后，橙县结束了危机状态，脱离破产。破产机制具有强化中央政府对地方政府硬约束的作用，这样中央就将国家债务风险转移到地方去，且控制在一定的范围，防止债务风险无限扩大，同时最大限度地保障债权人的权益。 
　　二是完善的私人债券保险制度。市政债券需要按时向私人保险公司申请保险，一旦出现债务偿还危机，私人保险公司能很好地保障投资者权益。保险公司也会及时关注市政债券的风险和收益，及时为政府当局提供相应的专业指导。私人债券保险进一步降低了公众购买市政债券的风险。 
　　三是灵活的偿还机制。美国州以及地方公债都采用期中偿还法，它综合了赎买法、偿债基金法以及发行者选择法等偿还方法，包括以下三种：选择性提前赎回、强制性偿债基金提前赎回、特别提前赎回。这种灵活的偿付机制不仅提高了债务资金的使用效率，而且有效地降低了地方政府的债务违约风险。 
　　（二）澳大利亚地方政府性债务化解的主要措施 
　　当地方政府最终无法偿还自身债务，面临偿债危机时，澳大利亚通常采取以下几种主要的处置方式：一是破产清算。建立一套地方政府因债务严重违约而申请破产和清算的程序，法院有权宣告地方政府破产，这是对地方政府的债权人合法权益的最后一道司法保护。同时，上级政府承担救助的法律责任，但这些责任实施的条件和程序都必须通过法律进行明确界定。二是私有化。通过私有化方法，将许多公有设施出售给私营部门，将公有资产变现收入用于偿还政府债务，并对借债的管理逐步改变为对偿债的管理。应该说，澳大利亚借款委员会的成立及其有效运作，为妥善处理不同级次政府之间分权管理关系，提供了一个可资借鉴的有用范例。三是增加税收。通过增加税收筹集偿债资金还清债务。 
　　（三）巴西地方政府性债务化解的主要措施 
　　一是联邦救助。20世纪80年代以来，巴西政府出现了三次以州政府为主体的债务危机，无不是依赖于联邦政府的救助，尤其是第三次债务危机。主要措施是危机爆发后联邦政府对地方政府债务进行财政援助，采用州政府债券与联邦银行债券对换措施，重新确认地方政府债务，为地方政府债务进行最终负责。二是组合拳措施。除通过联邦政府的财政援助外，债权人对债务人的债务重组或免除、地方政府削减人员支出与资本投资、提高税率以及出售其国有资产也是地方政府化解债务危机的手段。三是地方政府债务管理纠错与问责机制。在巴西，地方政府必须履行《财政责任法》所规定的义务，联邦政府将对不履行义务的责任人进行人事处分，情节严重的将给予革职，并处以罚金，甚至判刑等处罚。 
　　（四）法国地方政府性债务化解的主要措施 
　　极具特色的措施是解散代管。法国自 1982 年政治体制改革后，省级地方政府就可以自主发行地方债券而无需中央政府批准。尽管法国不是联邦国家，但对地方政府发行的债券，中央政府不承担赔偿责任。地方债券只能由地方财政偿还，偿还资金来自地方税收、中央政府对地方的各类补贴和发行新的地方债券等。一旦出现地方政府所发债券不能偿还的情形，就要由法国总统代表该省的省长执政，而原有的地方政府则宣告解散，其债务由中央政府暂时代为偿还。新的地方政府成立后，再逐渐偿还中央政府代为垫付的资金。在这样的政策安排下，很少出现地方政府对外发行债券过度的情况。 
　　二、国外化解地方政府性债务的经验和启示 
　　（一）分权财政体制下，地方适度举债有其必要性和合理性 
　　根据各国的实践经验，在规范化的分税制体制下，举债权是各级政府应有的财权。各国的经验表明：地方政府发债为促进地方经济发展起到了极大的促进作用，并且，地方政府发债将地方债务“直接化”，更加有利于中央政府对地方政府债务的规范化管理。 　　

（二）中央政府应该加强地方政府债务管理 
　　上述国家的地方政府债务管理经验表明，完全依靠地方政府自行控制和市场约束很难控制地方政府债务风险。结合我国的实际情况，我国的人大监督力度小，特别是对于同级政府部门的监督有限;同时，社会监督政府的机制十分不完善，这些直接导致了大部分地方政府的行为很少受到约束。在这种情况下，中央加强地方政府债务管理更加迫切和必要。 
　　（三）多种方式化解存量债务 
　　对于地方政府债务拖欠严重，美国和澳大利亚会制定地方政府偿债标准并宣布政府破产程序，而更多的国家采用的是债务重组计划和中央政府临时托管，如法国、巴西等。在现有的政治体制和财政体制下，我国不会允许地方政府走破产程序，对于债务极度严重的地方政府，可以考虑债务重组和上级政府的临时托管措施。另外，从国际化解债务的经验上看，国有资产私有化，也是非常可行的一种方法，澳大利亚将许多公有设施出售给私营部门，将公有资产变现收入用于偿还政府债务，并对借债的管理逐步改变为对偿债的管理。在我国现有的产权制度安排下，可以考虑公私合营模式来引入民间资本。还有，国外地方政府在面临债务危机时，几乎都首先采取“增收减支”的财政政策，减的是公共开支，增的是地方税收。结合我国的情况，税权高度集中于中央，但可以考虑通过自上而下的税制调整增加地方税或增加地方税的比例，以增加地方的收入，同时压缩公共开支。 
　　（四）建立债务管理纠错与问责机制 
　　国际经验表明，地方政府债务风险与政府间财政关系密切相关，巴西多次债务危机就是很好的例子。首先，必须进一步规范政府间财政关系，明确财权与事权。确保政府财权与事权的匹配，防止出现“财权上升、事权下移”或权责不明的现象;其次，硬化预算约束，对地方政府债务融资实行严格的预算管理，通过严格的预算管理来强化地方政府的财政和债务责任，避免出现巴西中央政府为地方财政负担兜底的现象。同时，建立债务管理纠错和问责机制，严格按照“谁举债，谁偿还”的原则， 效仿印度的做法，对出现债务危机的地方政府追究责任人的责任， 对那些乱举债、乱担保，不认真履行债务责任的地方政府和领导人，必须给予严厉的惩处，防止出现道德风险，形成地方倒逼中央的现象。 
　　（五）提高地方财政及债务信息的透明度 
　　国外地方政府债务管理无一不对债务信息透明度提出了很高的要求。实践表明，这是控制地方政府债务风险的有效手段。如巴西的国家信息系统，为债务监控提供了主要的信息，在整个债务管理体系中作用重大。只有掌握充分而准确的债务信息，中央政府才能准确地判断地方政府债务规模是否达到限额，从而识别风险，有的放矢。这一点对地方政府债务管理尤为重要。今后应该加强地方政府债务信息体系建设，进一步推进政府财政支出公开，确保将来债务资金的使用效率，同时加强中央政府和公众对地方政府债务的监督。 
　　三、化解内蒙古地方政府性债务的对策措施 
　　（一）区分存量债务类型，分类化解 
　　从债务投向区分，将地方政府性债务分为保障性债务和开发性债务。对于教育、医疗等基本公共服务均等化方面出现的债务问题，属于保障性债务，应由政府承担还债责任。对于经济开发建设所致的债务，要充分利用市场机制化解。 
　　从债务的地区构成上，区分经济发达地区和经济落后地区债务。从我区政府性债务的地区构成来看，越是经济发达的地区，地方政府性债务规模越大，来自于呼包鄂地区的地方政府性债务余额占到全区债务余额的50%以上。对于经济发展基础比较好的地区，由于自身的造血能力强，只需要在前期给予适度扶助，同时加强对地方债资金项目使用的绩效考评，提高财政支出效益，促进项目投资收益的一体化，总体上可以通过经济发展和财政增收来消化债务风险;对于经济发展落后盟市的债务，自治区政府可采取以奖代补或奖补结合的方式，督促地方政府积极筹措还债资金，减少债务风险。 
　　从债务的级次构成上，着力化解基层政府债务。我区基层政府债务余额的规模占到全区一半以上，基层财政的债务依存度较高。而基层政府债务的形成关键在于体制原因即财力财权与事权的不相匹配，基层政府财力不足，其债务资金基本用于保工资、保运转和保民生，因此其债务靠自身是无法偿还的，需要中央、自治区通过适当的财政奖补实现。 
　　从债务的来源构成上，着力解决银行贷款和拖欠工程款问题。在地方债偿还问题上，与政府债务违约直接相关、承担风险最大的包括银行和企业，为避免金融风险和经济风险，必须积极化解。 
　　（二）多渠道筹集化债资金，综合化解 
　　首先要考虑财政渠道。通过地方财政大力调整支出结构，从公共财政预算中安排部分资金，其次，从基金预算和偿债准备金中提取剩余部分用于偿债。但是从目前地方财政状况考虑，完全靠财政性资金偿还债务是不现实的。因此，要考虑以下渠道： 
　　一是发行地方政府债券进行债务置换，将短期高息的银行贷款置换为长期低息的政府债券，缓解地方政府还债压力，将风险置于可控范围。 
　　二是积极协调银行，协商贷款展期。在银行贷款到期后，地方政府无力偿还本金的情况下，可与银行协商实行贷款展期。 
　　三是运用金融创新手段。比如，成立地方资产管理公司（AMC），引入民间资本，动员社会力量，实现银行信贷资产证券化或债转股。一方面为财政减压，一方面为银行减负，同时辅以化解金融风险的目标。 
　　四是积极探索公私合营（PPP）模式。将一些具有稳定现金流的准公益项目（如城市供水等）交由社会资本经营，依靠社会资本化解债务风险。 
　　五是出售政府资产筹集偿债资金。比如减持上市公司股份或出售地方经营性国有资产还债。也可以考虑采取对公共设施经营权、建设土地使用权租赁、转让，对乡镇、村办企业改制转制、出售拍卖、租赁承包等方式，盘活变现各项资产用于偿还债务。 
　　六是积极争取中央支持。在当前财力与事权不匹配的情况下，完全要地方政府尤其是基层政府还债是不合适的;另外，内蒙古作为老少边穷地区，经济社会发展也需要国家的大力扶持。 
　　（三）不断完善体制机制，长效化解 
　　一是建立财力与事权相匹配的分税制财政体制。通过合理划分事权与支出责任，建立科学合理的财政管理体制，确保地方基本公共服务均等化的财力需求。 
　　二是完善地方政府的政绩考核机制、激励机制和地方债风险终身问责制。改变唯GDP的考核机制为民生保障与发展的考核机制与激励机制，建立债务问责终身制。 
　　三是提高财政支出绩效。积极推动预算公开和全口径预算管理，大力完善政府绩效评价制度和政府综合财务报告制度，全面反映政府活动的成本和绩效。 
　　四是完善地方财政投融资体制与建立地方政府信用评价制度。总的目标是合理利用债务，通过规范的投融资管理体制，控制好风险，也约束好地方政府的行为，促进理性融资。